“形式主义”一般是指只注重形式条件而忽视内在本质的思想倾向。在实际运行中，这一概念是具有一定的通用性、模糊性，。中纪委对“形式主义”的表现总结如下:表态多行动少;调查研究只是走过场;对群众的诉求“推绕拖”;注重政绩工程;对待问题很漠然。研究当前中国基层政府形式主义的现实命题迫在眉睫。那么就问题来了:基层形式主义产生的原因是什么?基层政府形式主义的生成逻辑是什么?本文旨在回答这些问题。

1.基层政府形式主义的生成逻辑

本文基于压力型体制去探究基层形式主义的生成逻辑，压力型体制是引起基层政府形式主义泛滥的根本因素。此外，对于形成基层形式主义的制度逻辑和行为逻辑，归纳为基层政府地位的缺陷和基层干群关系。

1.1制度逻辑：压力累积

压力型体制是上级政府利用其地位和资源优势，通过政治权利、考核晋升、奖惩下级的压力下移而形成的政治运行模式。其原始目的是为了保证自上而下的政策沟通与执行的统一，但在实践中，压力体制的负面效应大大降低了这一目的的实现。

1.1.1政治压力

在压力型体制下，中国五级政府体系中，上级政府将压力层层转接给下级，直至基层政府承接所有压力^[]。作为五级政府中的最后一级，基层政府成为政策执行的主体，也成为压力承接的汇总点对于各类要求与考核，压力几乎都压在基层政府，但基层政府在权利极小和人员不足、能力不够的条件下，又没有足够的权利和资源以及时间去实现，最终不得已采取一些措施和手段，形式主义则应运而生。

1.1.2晋升压力

所谓晋升压力，是指当压力下放时，上级政府承受的压力较小，并享有对下级政府的奖惩权和对下级政府的表现“一票否决”的权利。因此，要想摆脱压力的束缚，自下而上的晋升成为了下级政府唯一的解决方案。在这种“优胜劣汰”的机制下，为了追求政绩，同级基层政府之间也是一种竞争关系。

1.1.3民众压力

在压力体制下，基层政府虽然需要更多地“对上负责”，农民不仅有选举、政治投票、听证、信访等非制度化参与方式的选择权外，也可以通过上访、投诉等非制度化参与方式对基层政府施加压力。

综上所述，在压力体制下，各种压力会通过各种渠道向基层政府汇聚，使得基层政府不长期处于内外压力的环境中，干部积极性被削弱，政绩观错位，最终导致基层政府形式主义化。

1.2行为逻辑：基层政府自身地位的缺陷

1.2.1基层政府的特殊位置

从法律上讲，镇人民政府对本级人民代表大会和上级政府负责。但在为人民服务的宗旨以及对人民负责的要求下，各级政府也需要对人民负责，对于基层政府来说，要对所辖农民负责。在这些要求下，基层政府位于一个“夹心层”的特殊位置，需要双向负责，需要对上下都负责，当上级政府和下层农民的利益发生冲突时，基层政府会陷入“进退两难”的境地

1.2.2考核体制机制不健全

俗话说“权力越大，责任越大”，但对于基层政府来说，却是“权力小，责任大”。实践中，很多基层干部拿着一份工资，却在做五六份工作，在压力体制下，基层政府必须发军令，不断接受检查和考核，而且工资、奖金以及职务晋升都与绩效直接挂钩，实行一票否决制。这种权责错配，使得喘不过气来的基层政府只能走向形式主义。

1.3主要原因：基层干部的行为作风

基层政府形式主义问题产生的基本因素是压力型体制的负效应，直接原因是基层政府“夹心层”的特殊地位，另外，还有主观因素，其中基层干部的作风是最主要的问题。

1.3.1扭曲的政绩观

在压力型体制下，高压与政绩追求导致基层政府政绩观扭曲。在实践中，一些领导干部并不能保持初心，尝到投机取巧的甜头，进而产生政绩观扭曲，急功近利，表现为文山会海、经验主义、留痕主义。有的党员干部还消极被动。政绩观的扭曲导致很多政策执行是形式上的，而不是实质上的，最终导致形式主义泛滥。

1.3.2“四种意识”薄弱

由于存在政治学习和培训的形式化，基层政府部门和领导干部的党员意识、执政意识、先进意识、服务意识等“四种意识”意识薄弱。思想上缺乏对政治学习的正确认识。参加很多政治学习，但是政治觉悟还不高，没有把学到的东西用在实践中，只是兴于形式。

2.基层政府形式主义的变革路径

在对基层形式主义的生成逻辑的阐述和分析的基础上，提出以下变革路径，以推动基层治理现代化。具体内容如下:

2.1转变基层干部的工作理念

如何在压力型体制下弱化基层政府的负效应，在于观念的更新和基层政绩观的重构。首先要更新观念，从实际出发，建立健全考核体系，探索并建立可实行的绩效考核管理体系。其次，基层组织的党员干部要端正政绩观，回归基层组织建设本源。引导基层工作人员树立正确政绩观，设置更全面的衡量标准，引导基层管理人员着力解决人民群众关心的问题及困难，自始至终贯彻为人民服务的理念，以痕迹管理作为抓手，推动工作落地

2.2重塑留痕之风

针对形式主义存在的问题，应转变考核方式，采取灵活考核方式。重视工作成果，也重视工作行为，让基层党员干部从文化山会海、材料留痕之中解放出来。首先要给各种考核“瘦身”和“提质”。其次，要遏制文山会海。拒绝长会、过会、滥会，提倡少会、短会、解决问题、求真务实的会。借助互联网兼顾基层实际情况，加强务实考核，拒绝留痕主义。

2.3健全奖惩制度

考核是一种激励工具，旨在检查政策的执行情况以及公职人员任务的履行情况。不能过度考核，考核的周期大、方法要科学，不能跟不上时代，要用技术考核和准确考核。要注重激发干部的积极性，考核不能只罚不赏，对出色的领导，要给予物质或精神奖励。其实基层领导干部更需要激励，因为他们本来工资就低，再加上晋升难度大，于是积极性下降，因此，建立健全奖罚分明的考核机制会对他们的积极性产生正反馈。

2.4打造“权责一致”的职责体系

在权责相符的条件下，能更好地激发基层干部的积极性。权责匹配必须建立完善的责任体系和机制。基层部门在履行职责的同时，要确保其权利得到充分的保障。立足基层实际情况，征求基层意见，让压力和权力同时下移，实现权责的统一。各级政府完成本应完成的政治任务，都有自己的权责。应责无旁贷，各尽其责。

3.结论

首先，基层形式主义在实践中主要表现为基层政府是政策上传下达的工具，形成文山会海的状态，基层政府“夹心层”的特殊位置造成的压力型体制的负面影响，上下级频繁的检查造成相互形式主义。其次，基层形式主义的诸多表现形式，根源在于压力型体制下的多重压力积累，直接原因在基层政府的责任和权力不匹配，主要原因是基层干部的作风不端;最后，分析基层形式主义的生成逻辑，提出基层形式主义的变革路径:从压力型体制治本出发，完善考核机制，慎重使用“一票否决”，从留痕之风出发来治标，杜绝文山会海，着重激发干部积极性，构建“权责一致”的职责体系来攻坚克难，让基层工作贯彻落实，达到真正为人民服务的宗旨。

参考文献