引言

国土空间规划管理是国家发展战略体系的关键支撑，规划许可制度作为其核心管控环节，承担着引导土地合理使用、规范空间开发秩序、统筹生态保护与建设发展的核心责任。当前我国现行规划许可制度已形成“城乡分治、四级联动”的基本格局：城镇区域执行“一书两证”审批模式，乡村区域仅针对村民住宅、乡镇企业等核发乡村建设规划许可证，同时依托自然资源部门牵头、多部门协同的审批机制推进落地。但从基层执行实况来看，这一制度在乡镇级层面常遭遇审批程序繁琐、标准不统一、监管滞后等问题。因此，提升规划许可制度执行效果，需聚焦基层实操场景，明确制度现状、拆解执行痛点、分析成因，结合地方创新实践探寻解决方案，为基层审批流程优化、监管机制完善提供支撑。

一、国土空间规划许可制度的现状与问题

（一）现行制度核心框架

我国国土空间规划许可制度以《城乡规划法》《土地管理法》为法律依据，构建了“分层级、分类型”的管控体系：国家级、省级层面侧重划定管控边界（如城镇开发边界、生态保护红线），明确许可制度的总体规则；市县级层面负责具体许可审批，落实上级管控要求；乡镇级层面承担初审、现场核查与日常监管职责。核心制度包括：一是“一书两证”制度，即建设用地规划许可证（管控用地性质、边界）、建设工程规划许可证（管控建筑形态、配套指标），覆盖城镇建设项目全流程；二是乡村建设规划许可制度，针对乡村区域有限范围建设活动核发许可；三是近年推行的“多审合一”改革制度，整合规划选址、用地预审等环节，压缩审批时限；四是国土空间“一张图”管理制度，依托数字化平台实现审批信息四级联动，破解部门信息壁垒^【1】。

（二）核心执行问题

审批效能不均，区域差异显著。乡镇与县域、不同乡镇之间审批标准、流程与执行力度差异较大，部分偏远乡镇因缺乏专业人员，存在审批时限偏长、信息公开滞后等问题，导致项目推进迟缓。制度衔接不足，审批壁垒突出。城镇开发边界外单独选址项目存在许可依据缺失，只能依赖“分区准入+约束指标”过渡模式。城乡二元分化，乡村管控薄弱， 建设工程规划许可全面覆盖城镇，但乡村建设许可范围狭窄，集体经营性建设用地许可规则存在空白，大量乡村建设活动处于许可监管盲区；同时临时用地审批与工程许可分设，湖南省部分乡镇（如湘西州龙山县、邵阳市新宁县）出现城镇开发边界外项目“管地不管房”现象——即自然资源部门批准了临时用地，但住房和城乡建设或乡镇规划建设部门未同步核发建设工程规划许可，导致房屋建设缺乏合法依据，乡村违建、乱建问题难以根治。法律技术支撑滞后，监管效能不足， 海岸带、无居民海岛开发虽非湖南重点，但在省内涉及洞庭湖湿地、湘江流域生态敏感区的复合型开发项目中，同样存在专项法规缺失问题。例如，岳阳市在推进环洞庭湖生态旅游项目时，因水域管理、林地占用、建设用地审批等多头管理且缺乏统一空间准入规则，近三成项目在后期核查中被认定存在合规性风险。此外，基层监管多依赖人工核查，缺乏智能手段，“双随机、一公开”检查覆盖面有限，违规建设预警不及时。如常德市某县2024年通过卫星图斑发现多起未批先建行为，但因缺乏实时监测系统，项目已基本建成，执法成本高、整改难度大。

二、规划许可制度执行效果的影响因素分析

规划许可制度执行效果受制度设计、执行能力、技术支撑、法律保障四大核心因素影响，各因素相互交织，共同决定基层落地成效：

其一，制度设计的科学性与适配性。制度设计是否契合基层实操需求、是否实现全域统筹，直接影响执行效果。当前“城乡分治”的许可模式、割裂的专项审批制度，与国土空间全域全要素管制需求不符，导致乡村区域、矿地海统筹项目出现管控空白；而“多审合一”“三维分层设权”等制度创新，因贴合实操需求，显著提升了局部区域的审批与利用效能，印证了制度设计适配性的重要性。

其二，基层执行能力与资源配置。乡镇级政府的执行力、专业人员配置、技术装备水平，是制度落地的关键。多数乡镇缺乏专业规划审批人员，对“一张图”系统、三维分层设权等新型制度的理解与操作能力不足，且监管人力物力有限，难以兼顾审批效率与监管质量；部分基层政府为追求短期经济利益，放松许可标准、忽视监管，进一步削弱制度执行效果^【2】。其三，技术支撑与数字化水平。数字化技术的应用深度决定审批与监管效能，甘肃、浙江等地因完善“一张图”系统、实现全流程线上审批，有效遏制了“体外循环”；而部分地区因数字化平台未完善，仍依赖纸质审批，不仅效率低下，还易出现信息失真、监管缺位。同时，AI大模型、“空天地网”监测等技术在基层应用不足，导致违规建设难以提前预警，监管被动滞后。其四，法律保障与政策协同性。法律体系的完善程度、政策衔接效果，为制度执行提供刚性支撑。

三、提升规划许可制度执行效果的对策建议

结合“十五五”改革方向，针对上述问题与成因，从制度重构、统筹协同、数字化赋能、基层赋能四方面提出对策，强化实操性与针对性：

（一）优化制度设计，推动全域统一衔接。

重构许可制度框架，取消建设用地规划许可，整合为“空间准入意见书+建设用地空间规划方案许可”的城乡统一模式，空间准入意见书替代原选址、预审环节，建设用地空间规划方案许可覆盖城乡所有建设项目，填补集体经营性建设用地许可空白。深化“多审合一”改革，将农房许可、临时用地审批纳入统一流程，解决“管地不管房”问题；针对城镇开发边界外项目，制定明确的许可依据，替代“分区准入+约束指标”过渡模式，提升制度确定性^【3】。

（二）突破矿地海统筹，破解审批壁垒。

试点“净采矿权”制度，合并采矿权与用地审批，明确采矿权竞得后的用地指标配置路径，避免广东肇庆采矿权落地难问题；探索海域使用权与土地权属转换机制，出台海岸带、无居民海岛开发专项法规，清晰界定用海与用地审批边界，化解审批模糊问题^【4】。建立跨部门协同机制，由自然资源部门牵头，统筹协调矿产、海域、用地审批工作，实现审批信息互通、指标统筹、权责统一。

（三）数字化赋能，构建全周期智能监管。

完善国土空间“一张图”系统，推动AI大模型、“空天地网”监测体系在基层落地，应用于“双随机”检查与违规建设智能预警，实现从审批到监管的全周期数字化管控。针对基层工作人员技术能力不足问题，开展“一张图”系统、智能监管工具操作培训，提升数字化应用能力；推动非涉密项目100%线上审批全覆盖，压缩审批时限，杜绝“体外循环”^【5】。

（四）强化基层赋能，筑牢执行根基。

健全基层审批与监管队伍建设，配备专业规划人员，开展制度解读与技能培训，重点提升对新型许可模式、数字化工具的实操能力。优化基层监管策略，摒弃“无差别图斑核查”模式，聚焦违规高发区域、重点项目开展精准监管，避免人力物力浪费；建立县乡联动跨部门、跨区域协同机制，实现资源信息共享，破解基层监管力量不足难题。

结语

本文梳理了我国国土空间规划许可制度“城乡分治、四级联动”的现行框架，分析了其在审批效能、空间管控、制度创新等方面的执行成效，同时拆解了制度衔接不足、城乡二元分化、法律技术滞后等核心问题及成因，并补充三项关键制度实践强化论证。唯有从制度、技术、人员、法律多维度协同发力，才能有效解决基层执行痛点，提升制度执行效率与规范性，为国土空间治理现代化及长远发展奠定坚实基础。

参考文献：

[1]董兴佩,袁欣荣.征收补偿视域下违法建筑认定与类型化研究[J].东华理工大学学报(社会科学版),2025,44(02):62-70.

[2]胡晓凤.国土空间用途管制条款的规范分析[D].西南大学,2024.

[3]林旭霞.分层土地利用中的强制地役权研究[J].中国法学,2023,(05):191-210.

[4]易家林.国土空间用途管制：内涵解构、制度变迁与体系重构[D].南京农业大学,2023.

[5]陈北冬.公众参与空间规划权利问题研究[D].郑州大学,2022.

作者简介：赖娟雯 出生年月：1985年5月  性别：女  民族：汉族  籍贯：湖南省 职称：工程师  学历：本科  研究方向：规划管理，国土空间规划管理。