《闲置土地处置办法》中规定闲置土地是指：1、土地使用权利人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。2、已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地。

土地闲置原因经自然资源部门调查认定可分为两种：一种是属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟；另一种是土地使用权利人行为造成动工开发延迟。笔者认为还有第三种，那就是不可抗力原因造成动工开发延迟。这三种原因形成的土地闲置，都应在详细调查的基础上进行认定处置，但同时应注意其中法律关系，以便避免产生不必要的法律纠纷。

一、政府或政府有关部门的行为造成动工延迟形成的法律关系

《闲置土地处置办法》中规定，因政府、政府有关部门的行为造成动工延迟的分为六类：1、因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给土地使用权利人，致使项目不具备动工开发条件的；2、因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成土地使用权利人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；3、因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；4、因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；5、因军事管制、文物保护等无法动工开发的；6、政府、政府有关部门的其他行为。因此，换句话讲，自然资源部门代表政府供应的土地，属于上述六类范畴的原因，可认定为政府或政府有关部门的行为造成动工延迟形成的土地闲置，土地使用权利人可免责。但同时，依据《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称“土地出让合同”）约定，政府或政府有关部门应承担相应的违约法律责任。为了防止因政府、政府有关部门行为造成土地闲置，《闲置土地处置办法》规定自然资源部门供应土地应符合下列五种条件：1、土地权利清晰；2、安置补偿落实到位；3、没有法律经济纠纷；4、地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；5、具备动工开发所需的其他基本条件。况且，自然资源部、省自然资源厅对经认定为政府或政府部门原因造成闲置的，要倒查责任。例如：《闲置土地处置办法》中违反上述五类情形供应土地的，依法给予处分，构成犯罪的，还依法追究刑事责任；省自然资源厅《关于全面做好2021年批而未供和闲置土地盘活利用的通知》（冀自然资字[2021]62号）等一些列加快处置盘活闲置土地的相关文件中，自闲置之日起1年内必须处置到位，未处置到位的要倒查责任。因此，自然资源部门要从源头上杜绝因政府、政府部门的行为造成动工延迟，在组织供应土地前，其宗地应认真调查核实，确定不属于上述5类，满足供地条件时，才能进入供地程序。

土地供应且双方签订土地出让合同后，自然资源部门应依照合同约定按时履行交地确认手续，土地使用权利人应依照合同约定按时缴纳土地出让金，否则，双方将承担各自交地违约和出让金缴纳违约的法律责任。除非土地出让合同中另有土地使用权利人应先缴清土地出让金后，自然资源部门才能履行交地手续约定条款的，自然资源部门可免除交地违约责任。

如果所供土地经认定为政府或政府部门原因形成的闲置土地，应由自然资源部门积极主动协调各级政府或部门，尽可能早的消除政府或部门原因，补签土地出让合同补充协议，重新约定开竣工时间，督促土地使用权人尽早开发建设，不但能达到以用为先、盘活土地的目的，而且还能及时消除政府或部门，尤其是自然资源部门的监管责任，同时有效避免政府或部门承担法律责任和巨额赔偿。

二、土地使用权利人的行为造成动工延迟形成的法律关系

经自然资源部门调查认定为土地使用权利人的行为造成动工延迟形成的违约、闲置土地，自然资源部门可根据《城市房地产管理法》等相关法律法规和土地出让合同追究土地使用权利人的法律责任：一是逾期动工的，征缴开工违约造成的违约金；二是闲置满一年不满两年的，征缴出让金或划拨价款20%的土地闲置费；三是闲置满两年以上的，无偿收回其土地使用权。后两项应制订闲置土地处置方案，报本级政府批准后实施。

根据土地出让合同约定，土地使用权利人超过动工日期未动工的，应承担违约责任，按日计算违约金。自然资源部门应按时限注意加强日常监管，尽到提前通知提醒义务。如土地使用权利人被追究上述三项中的法律责任已超过违约开工或闲置一年不满两年中的一项或者两项的时限，自然资源部门应分别计算各个时间阶段的法律责任，不应跳过。否则，有可能被纪委或审计部门追究失职渎职的责任。

自然资源部门在作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应书面告知土地使用权利人有申请听证的权利。土地使用权利人要求举行听证的，自然资源部门应依照《国土资源听证规定》依法组织听证。

土地使用权利人对自然资源部门下达的《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

三、不可抗力原因造成的动工延迟形成的法律关系

不可抗力从法律方面释义，是指不能预见、不能避免，不能克服的客观情况。例如：因地震、洪水、塌陷等自然灾害，使人无法抵抗的强制力。因不可抗力原因造成的动工延迟，形成的闲置土地，双方均可免责，但是自然资源部门应当积极帮助协调解决土地使用权利人因土地开工面临的问题，尽早达到动工条件，同时，土地使用权利人应当积极主动采取措施，把不可抗力原因损失降到最低，致使宗地尽早具备开工条件，动工开发建设。

如遇地震、洪水、地质灾害等不可抗力原因，致使原土地性质彻底改变或原土地面貌彻底改变，已无法动工开发建设的，根据《闲置土地处置办法》第八条和第十二条，应由自然资源部门与土地使用权利人协商一致后，报请当地政府批准，可采取置换的方式重新选址价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，约定开竣工时间，并在合同中注明为置换土 地。也可采取退还土地出让金，政府收回土地使用权的处置方式进行处置。

四、其他应注意的法律关系

（一）处置已动工开发建设的闲置土地。前述闲置土地处置办法中第二类闲置土地：符合中止建设满一年，已动工建设用地面积或已投资额不足“1/3、1/4”的情形的土地，虽然可以认定为闲置土地，但是考虑到土地使用权利人已投资开发建设，此类资产无法与土地剥离，为了避免在处置乃至今后有可能的诉讼中陷入被动，因此，不论何种原因，均应采用与政府、政府部门原因造成闲置土地的一致方式处置，不能进入征缴闲置费或无偿收回土地使用权的处置程序，在此不再赘述。

（二）处置设定抵押权的闲置土地。自然资源部门在处置设有抵押权的闲置土地时，应当书面通知相关抵押权人。设有抵押权不能影响闲置土地处置，但是，鉴于司法权优先于行政权，闲置土地已被查封、冻结等进入司法程序的除外。若处置方案涉及银行利益，银行应与土地使用权利人协商更换抵押物，抵押行为各方应预判和承担各自风险。

总之，闲置土地处置工作繁杂且重要，既要求自然资源部门工作人员有较高的业务素养，丰富的处置工作经验，又要具备细心耐心责任心，尤其是要熟练掌握运用各项法律法规，这样才能胜任闲置土地处置工作，才能为节约集约用地，促进地方经济发展作出积极贡献。