一、引言

自2019年12月中央经济工作会议首次强调“城市更新”概念起，我国进入了城市更新的快速发展期。按业务主体不同，可以将城市更新项目大致分为政府主导模式和市场主导模式两大类别。本文重点分析两种模式下，城市更新项目实施可能面临的主要法律合规风险，并提出风险应对措施，旨在为城市更新项目顺利实施提供法律服务支撑。

二、政府主导模式城市更新项目

政府主导模式的城市更新项目是指，由政府方负责统筹并建立项目相关推进机制，实践中常以政府职能部门或者政府授权的国有企业作为实施主体。该模式下主要法律合规风险集中于项目手续办理与项目资金来源。

（一）项目手续办理

政府主导模式实施的城市更新项目，因实施主体为政府职能部门或政府授权的国有企业，在项目推进上具有天然的优势，但也正是基于主体的特殊性，项目的合法合规性也就成为社会关注的焦点问题。

项目在手续办理阶段可能面临的法律合规风险主要表现：1.项目未纳入计划，项目未经政府批准立项；2.实施方案编制未征求相关部门的意见，实施方案未经过有权机关审议通过；3.未按有关法律、法规等规定办理建设、环保等许可；4.涉及拆除重建的，未履行土地收储环节相应的审批手续，未履行土地权属变更手续风险，拆迁安置方案未审批风险等。

针对上述法律合规风险，建议采取如下应对措施：

（1）系统梳理项目所在地城市更新相关规章制度、政策文件，关注项目报批流程与手续的完备性，确保项目按规定完成报批手续，降低项目报批手续不合规风险；

（2）对项目手续办理完成的支撑文件有疑问的，应及时与相关审批部门沟通，确保已办理的项目审批文件符合相关规定要求；

（3）涉及拆迁的，要确保拆迁工作在拆迁安置方案通过有权部门审批通过后实施，降低因拆迁安置工作不合规、不到位，给项目造成的不稳定风险。

（二）项目资金来源

政府主导模式实施的城市更新项目，项目资金来源主要为财政拨款、政府专项债等。此时，项目最大的法律合规风险是增加政府隐性债务。

增加政府隐性债务风险的表现形式为：1.以地方政府及部门为融资主体的，地方政府要求企业为其举债或以其他形式变相举债；2.以政府购买服务名义违法违规融资；3.从事违法违规担保承诺行为等；4.地方国企以政府信用为担保进行融资等。

针对增加政府隐性负债风险，建议采取如下应对措施：

（1）明确投资主体投资责任；

（2）核查项目预算及其使用情况；

（3）避免出现地方政府以人大常委会、政府、财政局的名义出具决议、批复、承诺书等文件为国企向金融机构贷款融资提供违规担保情形；

（4）认真排查政府是否存在变相举债行为，是否存在未经政府预算、随意占用国企资金，并以“拨款”等名义用于城市更新建设行为。

三、市场主导模式城市更新项目

市场主导模式是指，由政府制定相应引导性政策，将部分权利和收益让渡给市场，从而撬动市场资金，推动项目建设。该模式下主要法律合规风险集中于项目投资人确定、项目土地供应和项目融投资。

（一）项目投资人确定

城市更新项目投资人的确定，实践中多采用投资人招标或遴选方式确定。对于投资人资格要求，一般会在招标公告中予以说明，符合条件的投资人可以参与项目投标。

在投资人确定方面，法律合规风险主要表现为：1.投资人主体不符合相关要求，导致无法参与项目投标；2.投资人以提供虚假资料方式参与项目投标可能导致被招标人或招标代理机构发现资料造假导，致保证金无法退还或其他不利影响；3.以公开招标方式确定社会投资人，可能存在因投资人与招标人存在利害关系可能影响招标公正性，进而导致投标无效风险；4.可能存在投资人合法身份锁定缺少相关依据，存在被替换或身份确认无效风险。

针对项目投资人确定可能产生的风险，建议采取如下应对措施：

（1）投资人应参照招标文件关于投标人的资格要求，进行逐条匹配，确保提交资料的真实性、完整性，确保主体符合相关要求；

（2）了解招标人举行招标或遴选活动的法律依据，必要时，申请查阅相关决议文件，确保程序合法合规；

（3）在取得投资人资格后，建议以获得相关部门或主体同意认可的书面文件形式及时锁定投资人合法身份，并做好相应的关于身份确认的合同安排，维护投资人权益。

（二）项目土地供应

城市更新项目的供地方式较为灵活，除了正常的招拍挂出让、划拨供地方式外，大致可以分为土地归集模式、协议出让模式、毛地出让模式、租赁模式、作价入股模式等。

土地供应可能产生的法律合规风险主要表现为：1.土地归集模式下，国有土地使用权及房屋所有权的权属不清晰，未按照规定程序履行意见征集、表决程序，权益转让对价严重偏离价值风险等；2.协议出让严重缺失法律政策依据，导致面临行为效力风险；3.毛地出让模式下，改造主体确定程序不合规，土地征拆程序不合规以及因征拆导致的纠纷等；4.租赁模式下，租赁合同重要条款未约定或约定不明确，出现因租赁供地影响项目建设及运营的风险；5.作价入股模式下，未履行相应审批程序，土地使用权评估价格过低等。

针对上述土地供应方式可能产生的风险，建议采取如下应对措施：

（1）通过官方部门查询等多方式多渠道，确认国有土地使用权及房屋所有权权属现状，严格按规定履行表决等程序，合理确定转让价格；

（2）采用协议转让的，建议关注项目属地政府城市更新法规政策，按照相关规定程序办理土地对协议出让，尽可能降低政策风险；

（3）毛地出让的，应按法定程序履行招标活动，确定改造主体，科学制定方案，妥善推进拆迁工作；

（4）租赁供地的，建议重视租赁合同的签订，通过合同明确租金、租期租等内容，确保土地租赁符合项目建设运营需要；

（5）建议以国有土地使用权作价入股的，应按相关法律法规规定，履行相应的评估手续，确保评估价相对合理，避免出现评估价过低导致国有权益受损失的风险。

（三）项目融投资

市场主导模式的融投资，是指由社会资本承担项目建设运营所需资金，全权负责项目投融资工作。该模式可能面临的风险主要表现为融资不足、融资不足引发增信或担保风险、融资主体变动增加项目不稳定性以及项目盈利不及预期等。

针对上述融投资可能产生的风险，建议采取如下应对措施：

（1）针对融资不足风险，应关注社会资本融资能力，细化融资方案，做好融资不足的应对方案设计，必要时，可以通过参与方按照股权比例大小提供担保或保证等方式，落实项目融资，确保项目建设资金充足；

（2）通过合理设计合作协议，对融资主体变动情况进行约定，设置较高变动违约条件、或提供第三方替补融资担保，降低融资主体变动带来的项目不稳定性；

（3）对拟合作方，充分进行资信调查，确保其财务良好，具备项目投资需要的资金实力；无重大诉讼纠纷以及可能影响企业经营的抵押担保等，确保合作期内有能力参与项目；对于具备项目运营管理优势的拟合作方，细化合作方案，发挥其管理优势，提升项目运维水平；

（4）市场化模式下，重点关注项目盈利水平与能力，项目回报机制是否清晰，具备可行性，保证项目整体符合投资预期及收益预期。

参考文献：

1、《城市更新法律实务指引》，袁青 张莹琳 韩春燕 孔瑜著，2022年法律出版社。