0 引言

土地、林地是重要的自然资源和生产要素，明晰产权是资源高效配置和可持续利用的基础。然而，在我国土地、林地管理实践中，由于历史遗留问题、改革政策衔接不畅、法律法规不健全等原因，权属争议时有发生，不仅影响社会和谐稳定，也制约了自然资源的保护与合理开发。剖析权属纠纷的成因，探索化解对策，对于维护权利人合法权益，推进生态文明建设具有重要意义。

1 土地、林地权属纠纷类型及特征

土地、林地权属纠纷类型多样，特征鲜明。从权属来源看，既有历史遗留问题引发的纠纷，如土地改革、合作化时期形成的权属不清，也有现实利益驱动下的争议，如违法征占、非法流转等。从纠纷主体看，既有集体经济组织与农户之间的矛盾，如宅基地超标、小产权房等，也有不同集体或个人之间的冲突，如毗邻村组田坎归属之争。从空间分布看，平原地区多为耕地承包地块交叉、四至不清引发纠纷，而丘陵山区则多因林地权属来源复杂、界址不明而产生争议。由此可以看出，土地、林地权属纠纷错综复杂，化解难度大，需从权属溯源、利益平衡、测绘技术等方面系统施策。

2 土地、林地权属纠纷频发的原因剖析

2.1 地籍调查与权属登记问题

土地、林地权属登记与地籍调查是明晰产权、化解纠纷的重要基础工作。然而，由于早期土地调查多采用平板测量、经纬仪测量等传统技术，精度不高，数据标准不统一，地籍数据库互通共享难度大。以河北省三河市为例，全市共有地籍图件12万余张、宗地控制点近百万个，历史上采用多种比例尺、多种技术手段绘制，部分图件比例尺小至1:10000，数字化程度低，难以满足高精度确权登记需求。同时，地籍调查数据与权属登记信息的衔接也不够紧密，权籍与图籍的“两籍”分离现象较为普遍。如浙江省宁波市地籍调查成果入库率仅为53%，地籍数据库与不动产登记信息系统的衔接还有待加强^[1]。最后，一些地方的地籍调查还存在重数量、轻质量的问题，简化工作流程，权属界址核实不到位，数据真实性、权威性不高，使得前期成果难以有效支撑后续权属纠纷化解工作的开展。

2.2 确权与改革衔接不畅

土地、林地确权登记与各项改革政策的衔接配套也存在诸多问题，成为权属纠纷频发的重要原因。农村土地承包经营权、宅基地使用权等确权工作开展以来，虽已基本完成，但与征地补偿、经营权流转、三权分置等改革的衔接还不够紧密。例如，江西省瑞金市农村集体土地所有权确权登记颁证工作中，涉及土地征收及补偿6737宗、土地使用权流转4118宗、土地使用权抵押贷款395宗，但由于前期政策不明晰、操作不规范，约有12%的数据与改革实际不符，影响了确权成果应用^[2]。同时，一些历史遗留问题如承包地“二轮延包”、林地承包“三定”政策与改革法律法规的衔接还有待理顺，也加剧了确权登记工作的复杂性。

2.3 法律法规体系有待完善

土地、林地权属纠纷的频发也与现行法律法规体系不健全有关，尽管我国已先后出台了物权法、土地管理法、森林法等法律，但在产权权能界定、权益保护、纠纷解决途径等方面的规定还不够细化、衔接还不够紧密。以物权法为例，虽然该法明确了物权的设立、变更、转让和消灭等基本规则，但对土地承包经营权、宅基地使用权、集体林权等具体权利类型的权能边界阐释不够，难以完全适应快速发展的产权流转需求，也为各类纠纷提供了产生空间。再比如农村土地承包法虽对承包土地调整等作出原则规定，但缺乏细化的保障措施，承包地“三权分置”改革后随意调整现象仍较为普遍，侵害农民权益的情况时有发生。而在纠纷解决方面，我国虽建立了人民调解、行政裁决、司法审判三位一体的纠纷解决机制，但行政裁决的范围较为有限，司法在技术性较强的权属界定等方面还存在审判尺度不一的问题。

3 权属纠纷化解的对策建议

3.1 加强地籍调查与权属登记

针对当前地籍调查与权属登记中存在的问题，亟需采取有效措施予以完善。一是要强化地籍调查的标准化、规范化，统一技术标准和数据规范。在西部省份新疆维吾尔自治区，自然资源部门探索采用高分辨率卫星遥感影像、低空无人机航测等先进技术开展地籍调查，实现了由二维向三维、由单一比例尺向多分辨率的转变，数据精度和信息化水平大幅提升，为后续权属纠纷化解奠定了基础。二是加快构建全国统一的自然资源数据库和管理平台，促进确权登记、交易流转、土地调查、税费治理等数据的实时共享和应用。浙江省湖州市在全省率先建成自然资源一张图数据库、不动产登记信息管理基础平台，并与公安、民政、税务等部门实现数据共享和比对，进一步提升了地籍数据的精准性和权威性^[3]。三是强化地籍调查与权属登记的衔接，将调查数据直接用于登记，实现调查登记一体化。四川省德阳市在开展农村地籍调查时，在调查、测绘、发证各环节充分吸收群众参与，让农民当好“土地确权员”，并利用无人机倾斜摄影测量等先进技术，实现了外业调查与内业登记的无缝对接，确权登记效率和精度大幅提升。

3.2 优化确权与改革政策衔接

面对确权与改革政策衔接不畅的问题，优化协调显得尤为重要。一方面，要在确权登记过程中严格按照改革政策精神，依法依规开展，确保确权数据真实准确、权属界定清晰。例如，四川省南充市顺庆区在农村集体产权制度改革中，采取“确权、确股、确籍、确证”的“四确”模式，利用智能化信息平台，将改革数据与确权登记数据实现了实时共享和比对，进一步提升了改革的规范性和确权的精准性。

另一方面，要加强部门协作配合，强化改革法律政策供给，消除“中梗阻”。福建省龙岩市在集体林权制度改革中，林业、自然资源、农业农村等部门建立联席会议制度，研究解决改革中的重点难点问题，发现违规违法行为及时纠正，并出台了支持林地经营权流转、林权抵押贷款的政策意见，有效化解了集体林地使用权权能不明晰、流转纠纷频发等难题^[2]。在土地征收领域，贵州省毕节市制定了征地补偿、安置协议签订、公告等11个环节42项工作流程和5类18种表单，进一步规范了征地行为。同时，还要加强宣传引导，让群众充分了解改革政策，积极配合确权登记，化解认识分歧。

3.3 完善自然资源管理法规

为解决法律法规体系不健全的问题，完善自然资源管理法规势在必行。首先，要加快推进自然资源法律法规立改废释工作，加强法律供给，做到有法必依、有法可依。吉林省在全面清理现行法规政策的基础上，制定出台了省国土空间规划条例、省森林管理条例等一系列专项法规，有效衔接了国家法律，为各类自然资源权属管理提供了规范依据。其次，要抓紧建立健全协调自然资源产权关系的具体制度规则。举例来说，湖北省武汉市围绕自然资源调查监测、国土空间规划、自然资源权属清晰等方面，坚持问题导向、突出针对性，相继出台了一系列管理办法、技术规程，进一步明晰了各类自然资源的产权主体、客体、内容等要素^[1]。在新疆生产建设兵团第八师石河子市，大胆探索在国土空间规划编制、自然资源确权登记、不动产登记等方面制定技术标准规范，并通过软硬件深度融合，实现了业务协同、数据共享，进一步规范了管理行为。第三，要强化多元化纠纷解决机制建设。在福建省三明市^[2]，依托“数字三明”改革，整合自然资源、综治、司法等多部门力量，推行“e网通”纠纷调处系统，构建起人民调解、行政调解、司法调解“三调联动”的纠纷化解模式，充分发挥大数据、云计算等现代信息技术优势，不断提升纠纷调处的规范化、专业化水平。

4 结语

土地、林地权属纠纷化解是一项系统工程，需要从地籍调查、权属登记、确权与改革衔接、法律法规完善等方面综合施策。只有进一步夯实基础、创新机制、强化保障，才能最终实现产权关系的法治化、规范化，维护权利人合法权益，推进生态文明建设和自然资源治理体系现代化，让土地、林地资源在法治轨道上释放更大效益。

参考文献

[1]汕头市土地林木林地权属争议行政裁决程序暂行规定[N].汕头日报,2020-12-23(006).

[2]王林龙,林昆仑,余洋婷,等.美国林地权属管理制度探析[J].世界林业研究,2021,34(04):101-105.

[3]朱文清,张莉琴.新一轮集体林地确权对农户林业长期投入的影响[J].改革,2019,(01):109-121.