Research on Innovative Mode and Path of Urban Renewal Action:Taking the Project of the Whole Process  Consulting Service of Urban Renewal Construction in Donghe District of Baotou City  as an Example

Abstract

Based on the results achieved by the  innovation methods during the implementation of the project of the whole process consulting service  of urban renewal construction in Donghe District of Baotou City, this paper analyzes the current situation and dilemma of urban renewal implementation in the process of promoting high-quality urban development in the "stock era", studies the innovative mode and path of urban renewal action, and puts forward suggestions and countermeasures for deepening the implementation of urban renewal.

Keywords

Urban renewal;High-quality development;Asset revitalization;Operational preposition;Organic renewal

0 引言

国家“十四五”规划纲要明确提出实施城市更新行动，党的二十大报告强调，实施城市更新行动，这是以习近平同志为核心的党中央站在全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，准确研判我国城市发展新形势，对进一步提升城市发展质量作出的重大决策部署。实施城市更新行动，是新时代党中央对城市工作的动员令，是打造中国式现代化城市高质量发展的冲锋号。中国城市建设研究院作为城乡建设行业综合性创新型科研设计央企，积极深入贯彻落实党中央的决策部署，深度参与地方政府的城市更新探索，以创新的项目实施模式和系统化的实施路径，实施城市更新推动城市高质量发展。

1 包头市东河区城市更新概况

1.1 “四多三少”的城市发展瓶颈，制约老工业基地的城市发展

东河区是包头市的老城区，拥有300多年的历史，是一座典型的老工业基地城市，也是一座典型的传统商业城区。由于城区形成较早，城市规划滞后，且执行不到位，导致功能不全、配套不足、环境较差，存在公共服务和基础设施缺乏、人居环境品质不高等突出问题，总的看呈现“四多三少”，“四多”即老旧小区多、城建欠账多、问题短板多、群众反映多；“三少”即公共设施少、配套服务少、公园绿地少，已成为制约城市发展的瓶颈问题，亟须探索适应性的更新路径。

1.2“六项任务”统筹推进城市有机更新

东河区城市更新以宜业宜居宜商为出发点和落脚点，以微更新、轻改造为主要方式，以做优做强片区整体布局为重点，强化历史文化保护与利用，塑造城市风貌，通过合理布局“生产、生活、生态”空间，推进整体策划连片微改造，加强城镇老旧小区改造和社区建设。

推进“六项任务”，实现城市有机更新最大效益。主要是完善城市空间结构，推进区域基础设施和公共服务设施共建共享，建立功能完善、衔接紧密的城市设施体系，提高城市综合承载能力；实施城市生态修复和功能完善工程，以建设美好人居环境为目标，优化城市布局，补足城市基础设施短板，加强各类生活服务设施建设，增加公共活动空间，推动发展城市新业态，完善和提升城市功能；强化历史文化保护，塑造城市风貌，建立城市历史文化保护与传承体系，保护具有历史文化价值的街区、建筑及其影响地段的传统格局和风貌，推进历史文化遗产活化利用；加强居住社区建设，开展完整居住社区设施补短板行动，因地制宜对居住社区市政配套基础设施、公共服务设施等进行提升改造和优化建设，把居住社区建设成为满足人民群众日常生活需求的完整单元。推动物业服务提档升级，着力建立党委领导、政府组织、业主参与、企业服务的社区治理机制，提高物业管理覆盖率^【1】。加强城镇老旧小区改造，进一步摸清底数，合理确定改造内容，科学编制改造规划和年度改造计划，有序组织实施，力争到“十四五”期末基本完成2000年前建成的，需改造的城镇老旧小区改造任务。

2 包头市东河区城市更新创新与亮点

2.1重组或组建以城市有机更新绿色资产投资、运营的属地国企

在2020年9月国家关于《国企改革三年行动方案（2020-2022）》的指导下，包头市东河区是典型的老旧城，也是国家级棚户区改造试点，在高速度转向高质量发展的这条路上东河区带着高达1106万平方米的老旧小区在2020年底率先启动探索一条新的城市建设之路——提出城市有机更新的探索，如何在高负债和城市发展与人民群众对美好生活的向往之间寻求到有机平衡点？那么用绿色资本与绿色运营的国企改革，让我们真正的实现“人民城市人民建”和“以城养城”的有效途径，通过探索1）盘点建立绿色资源资产台账；2）明晰绿色企业产权、绿色资产权属化；3）既往绿色僵尸工程结转资产，进入市场化策划和运营流通；4）拓展国有企业ABO和BOT绿色通道，打通绿色资金融通通道等方式深化国有企业改革，形成以管资本为主的国有资产监管体制，有效发挥国有资本投资、运营的功能作用，最终实现“以城养城”。

2.2以“运营前置”为引领，创新城市更新融资新模式

城市更新的关键点，是从开发思维走向产业思维运营思维。城市更新不仅是城市空间的改造、修补和重塑，更关键的要打通产业协同、金融生态、城市服务、资产运营等多维度要素，从城市运营的角度去激发区域活力，带动产业升级，从而带来可持续发展的生命力；城市更新需要同时关注地方政策、产业、城市空间、资本和服务五个方面，平衡政府、用户、投资等各方的诉求。传统的项目运营往往在项目实施后期接入，运营后置往往导致项目实施很难有效承接项目的最初定位与发展愿景，使得城市更新项目丧失了可持续发展的动力。而运营前置可以充分发挥市场主体的主观能动性，提前对接后续运维和真实使用需求，充分挖掘资源潜力，把握市场发展趋势，从而引导后续功能业态策划和空间布局设计，保证有限的空间资源能够得到精准配置，实现综合品质提升和长效运行维护的总体目标。

2.3以“存量资产”盘活为手段，实现城市有机更新

东河区作为老工业基地和传统商业城区，在高速度发展时期形成了大批存量基础设施资产，如何激发存量资产的潜能和再融资能力，对提升运营管理能力、拓宽投融资渠道、存量资产和新增投资良性循环、降低相关主体的负债水平和债务风险，具有重要的意义。盘活低效、闲置资源控制土地增量，挖潜土地存量，解决城区用地的供需矛盾，实现资源生长；通过培育文化创意、旅游等更具活力、更聚人气的新兴业态，可推动城市产业升级、创新机会动能转换；通过盘活低效、闲置资源，可改善城区环境脏乱差、宜居功能弱等问题，通过新商业、新空间的赋能，提升居住幸福感。

2.4以“全过程”咨询服务，构建项目全生命周期管理体系

东河区城市更新采用全过程咨询服务模式，对更新项目全生命周期提供组织、管理、经济和技术等各有关方面的工程咨询服务。以全生命周期管理的思维模式来开展城市更新，从规划设计、开发建设、招商引资、运营调整等不同角度来考虑这一系统性、综合性的跨周期链条，在顶层设计上，建立搭建全周期、全业态、全流程的管理体系，以市场为导向，实现规划设计的可实施性、产业人才导入的可持续性、机制体制的创新性以及运营管理的前瞻性。

3 东河区城市更新实施成果

东河区城市更新通过政府国有企业改革重组，组建财务状况良好、自持资产优良、运营能力强的包头市东河区城市更新投资公司，作为项目实施主体，以运营前置的城市更新实施运营模式，获得内蒙古自治区国家开发银行首笔城市更新贷款，总额3.5亿元，为债务严重红线地区城市建设解决资金困难。

2022年以来对260个老旧小区进行了改造，改造供热管网58公里、供气管网25.5公里、雨水管网4公里、污水管网62公里，惠及4.3万户。新增汽车充电桩 95个、电动自行车充电设施1080个，补齐老旧小区设施短板。综合运用“城市体检”成果，完成雨污混接点位治理156处，检修路灯1666基。深入推进绿化及环境治理，完成人民公园景观环境提质工程，新建口袋公园、小微绿地及体育休闲场地30处，新增绿化面积1.7万平方米。物业管理服务品质提升扎实推进，整合314个物业管理区域，全部成立业主委员会或物业管理委员会，位居全市第一，物业化管理覆盖率达到97%。

2023年度，重点对和平路（王若飞纪念馆片区）城市有机更新单元进行了改造（改造前后见图1-8），街区改造坚持“文物保护是核心，环境整治是前提，有机更新是遵循，民生改善是重点，生态提升是关键”的工作理念，以“民国风”为主基调，围绕纪念馆修缮、街区改造、业态整合优化、周边环境整治提升等重点，按“微改造、做精品”思路，融合体现历史记忆、革命旧址、社会功能，通过对周边环境的整体改造提升，凸显“一纵两横”街巷布局，打造包头客栈文化体验区、商贸交易文化展示区、街头市井文化体验区、红色文化展示区等四个特色区域，推动历史文化反哺城市发展，增强纪念馆及周边的文化功能。

图1 广场改造前                                    图2 广场改造后

图3 旧墙改造前                              图4 旧墙改造后

图5 街道改造前                             图6 街道改造后  

图7 改造后整体效果图                 图8 片区改造后夜景图

4 城市更新实施的现状与困境

改革开放以来，我国城镇化进程快速增长，在快速推进城镇化的同时，城市粗放式的“摊大饼”扩张导致城市出现了房地产化过度、污染加剧、资源浪费等“城市病”。人民城市的发展史，也是一部“日日新、又日新”的城市更新史。党的十八大以来，从棚户区改造到老旧小区改造，再到明确提出实施城市更新，中央层面对于城市更新的推动不断深入。以北京、上海、深圳、广州等一线城市为代表各地在制度建设、理念方法、落地实施等不同层面进行了诸多有益实践和大胆尝试，形成了以“政府主导、多方协同”的上海模式，以“多规合一、存量更新”的北京模式，以“强区放权、突出保障公共利益”的深圳模式，以“加强顶层设计、聚焦多方协同”的广州模式等城市更新治理实践。

2021年我国常住人口城镇化率达到64.72%，标志着从增量时代转向存量时代的城镇化新时期的来临。从全国各地相继开展的城市更新行动来看，城市更新实践仍聚焦于物质空间改造，着重强调空间环境的改善，而对于城市更新应带来的城市经济的提振、城市活力的驱动作用尚未被足够重视。各地的城市更新行动的实施面临着普遍的困境，一是更新项目呈现碎片化的特点，使得项目之间无法实现利益统筹、相互带动；二是城市更新的内涵被简单化，价值导向缺失，公共利益最大化难以保障；三是以政府财政和国有资本推动为主，尚未形成市场驱动机制；四是城市更新项目资金投入大，项目周期长，融资压力大；五是减量背景下，其他城市的路径难以复制。

5 实施城市更新的模式与路径

党的二十大报告再度强调实施城市更新行动，标志着我国城市更新已进入适应新时代要求、承载新内容、重视新传承、满足新需求的新阶段。新时期的城市更新模式需从五个方面转变：从粗放式拆建向构建未来城市为导向，从“成本中心”思维向与产业联动方向转变，从重建设轻运营向运营导向转变，从地方政府和城投平台唱独角戏向多元化主体参与转变，从单一资金来源向多元化投融资创新转变。

围绕高质量发展、高品质生活、高效能治理的人民城市建设理念，城市更新应进一步统筹城市空间资源，探索以全生命周期的可持续发展的创新实施路径。

5.1 稳步推进城市更新，精准开展城市体检

持续深化推进城市体检成果运用，把城市体检发现的问题短板和群众反映强烈的难点、堵点、痛点问题作为区域城市更新的重点。以目标为导向，发现城市建设发展过程中的短板和不足。根据城市体检形成的问题清单，制定相应的城市更新规划和年度实施计划，系统推进“城市病”治理。

5.2 强化城市设计引导，推动城市高质量发展

从“增量扩张”转向“存量更新”的城市发展新时期，稳妥推进城市更新、推动城市高质量发展，需要统筹城市规划建设管理制度，创新城市设计方法，从历史空间、居住空间、公共空间、产业空间、生态环境空间、基础设施空间等层面多维度引导干预。构建存量更新改造的全生命周期管理体系。

5.3 深化国有企业改革，提高国企运营城市水平

随着国有企业转型发展进入“后半场”，在传统城市基建业务增长空间进一步收窄的环境下，单纯依靠承接政府公益性项目和其他政府性支持的发展模式已难以为继，改革和转型迫在眉睫。只有顺应国企改革深化的发展形势，把握地方债务风险化解利好、存量资产盘活、城市更新、乡村振兴等发展机遇，国有企业这根“顶梁柱”才能做强做优做大。加快深化国有企业改革，搭建融资建设平台，激活经营城市的市场化运作，通过设立城市更新基金，拉动社会投资，为城市建设提供有力的资金保障^【2】，国有企业主动担当、靠前发力，发挥着重要的托底作用，有助于推动城市更新高质量发展。

5.4 加强城市精细化管理，建设安全韧性城市

建设韧性城市，应对城市化伴随的种种风险，保持其正常运行和快速恢复能力，需要不断地改进和适应，让城市成为有活力的、联动的有机体。实施基础设施补短板和更新改造专项行动，建设集约高效、经济适用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系和各类城市生命线系统的韧性水平，提高极端情景下城市生命线工程平稳安全运行能力。做好保障城市运行重大设施、重要功能规划建设的分布式布局，配全、配好备用系统并建立自发式应急响应启动机制。注重统筹新建增量与盘活存量，积极盘活城市低效和闲置资源，加快建设集隔离、应急医疗和物资保障为一体的“平急两用”公共基础设施，提升城市应急保障能力。

5.5 绿色金融赋能城市更新，助力城市高质量发展

充分发挥绿色金融在城市更新中作用，提高社会资本参与积极性，需深入梳理城市更新片区内的生态资源、产业资源、基础设施、交通、景观等资源要素，通过提前规划和综合利用，将绿色金融所支持的元素与城市更新领域有机结合，谋划双碳目标下的绿色项目，并积极策划经营性场景及项目现金流，将绿色资源转变为绿色资产最终变现为资金，促进产业的绿色化水平，提高城市的绿色发展水平，助力城市高质量发展。

6 深化实施城市更新的建议与对策

6.1 完善精细化的城市更新治理机制

6.1.1 对城市更新进行统筹管理和引导实施

明晰各部门的权责，设立城市更新专职管理机构或部门，搭建多部门协同平台，建立明确、科学的标准化管理机制。在城市更新政策制定、城市更新项目审批及城市更新项目管理机构的组织架构等方面，联合协调多部门，实施统筹管理^【3】。国有企业参与城市更新的统筹管理工作，有利于区域统筹，形成城市更新工作“一盘棋”。充分贯彻落实战略规划和产业布局要求，实现城市更新和产业发展、空间格局优化、基础设施建设、片区综合开发、资源整合相统一，加快项目推进。

6.1.2 推动多元主体共同参与城市更新

城市更新是一项系统工程，涉及政府、开发商、居民及相关社会组织等多元利益主体。在动力机制、产权关系、空间环境、利益诉求十分复杂的城市更新实践中，建立“政府—市场主体—权利主体—社会公众”等多元主体协同合作机制，推进城市更新有序进行^【4】。国有企业作为城市更新建设和实体经济发展中的主力军，要持续深化国企改革，通过功能保障、产业配套、产城融合和专业服务等，实现多元化开发、资本化运作、品牌化运营，为城市更新行动贡献力量。

6.1.3 构建城市更新全过程管理机制

形成全生命周期管理机制，包括规划机制、实施机制、监管机制和反馈机制等，并贯穿于城市更新计划申报、土地信息核查、更新单元规划申报、实施主体确认、完成房屋拆除、用地手续办理和预售监管等阶段，特别是对于微更新，要制定专属的行政审批机制。在顶层设计上，建立搭建全周期、全业态、全流程的管理体系，以市场为导向，实现规划设计的可实施性、产业人才导入的可持续性、机制体制的创新性以及运营管理的前瞻性。

6.2 健全城市更新投融资机制

6.2.1 优化政府资金使用

充分发挥政府财政资金的“撬动”和“整合”作用，通过政府注资吸引更多市场主体出资与合作，探索以政府授权、特许经营、政府与社会资本合作等融资模式，推进更新项目实施。纵观城市更新的范围和项目类型，对地方政府而言，由国有平台企业承担“城市更新”是最佳选择，平台公司是实现政企分开的重要平台，是改革国有资本授权经营机制和推动国资监管体制转型的重要载体，已成为新一轮国企改革的关键环节。

6.2.2 吸引社会力量出资

完善“谁使用、谁出资、谁获益”的责权关系制度，通过地价优惠、政策补贴、主体授权、合作运营等方式，支持市场主体参与城市更新改造；通过资源调配、肥瘦搭配、新旧结合和片区统筹等措施，拓展城市更新项目资金来源；探索“以奖代补”等途径鼓励社会资本参与养老、托育等社会服务类项目的更新，进一步增加资金来源形式。

6.2.3 加大金融财税支持力度

以股权融资、债券融资等多种形式，出台用于拆迁安置、土地整备、建设施工等全周期的城市更新基金产品，加大金融产品支持范围；研究城市更新项目资产证券化方式，推行不动产投资信托基金（类REITs）、资产证券化（ABS）等项目运作，为项目投资退出提供渠道；积极对接国家政策性银行提供长周期、低成本的贷款支持，例如城市更新专项债；探索以空间经营权质押融资类项目成为金融产品的可行性，并界定可供抵押融资的经营权使用边界，完善审批流程。

6.2.4 盘活存量资产扩大有效投资

盘活存量资产是推动城市更新的重要手段，对降低宏观杠杆率、提高投资资金使用效率、拓宽社会投资渠道、提升基础设施运营管理水平等具有重要意义。例如，东河区城市有机更新通过运营前置方式获得内蒙古自治区国家开发银行首笔城市更新贷款，总额3.5亿元，为债务严重红线地区城市建设解决资金困难。推动中国信达资产管理股份有限公司对包头市进一步盘活存量资产，扩大有效投资，为化解区域金融风险、服务经济社会发展、国企发展提质增效等出谋划策。

6.3 多维度推动城市综合运营

6.3.1 以城市运营激活城市多元价值，开创城市发展新格局

城市更新不仅是城市空间的改造、修补和重塑，更是要打通产业协同、金融生态、城市服务、资产运营等多维度要素，从城市运营的角度去激发城市活力，带动产业升级。例如，城市运营的核心是让城市“资产”变成城市“资本”。通过资产更新、场景改造和内容运营，把城市资产做大；通过REITs、类REITs、CMBS和资产收并购等方式，明确资产的退出路径，实现城市资本化；通过城市运营反哺城市建设，实现城市“自我造血”，赋予城市可持续进行的有机更新路径。

6.3.2 完善老旧小区改造，建设宜居舒适城市

根据小区规模和小区居民意愿，完善养老扶幼、卫生服务、健身休闲等社区服务设施，扩大“一刻钟便民生活圈”覆盖范围，打造完整居住社区。健全老旧小区改造长效管理机制，建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制，完善项目审批、技术标准、存量资源整合利用、财税金融土地支持等配套政策。通过业态导入、业态升级和环境提升等方式，盘活老旧厂区、老旧市场，积极向商业综合体、文旅科创基地、健身休闲娱乐中心等综合性新型消费载体转型。

6.3.3 提升生态环境品质，打造绿色低碳城市

加强城市公园体系和绿道、慢行系统建设，构建绿色生态网络，推动无障碍城市建设，申报无障碍试点城市。推进园林绿化资源一体化，通过优化协调、整合资源和加强合作，最大限度地提高园林项目的建设质量、运营效果和综合效益，打造“公园+”休闲生活典范。聚焦“无废城市”建设目标任务，以工业固废综合利用为重点，对危险废物、工业企业固废实行全程闭环式监管，深入探索废弃矿山协同治理模式，积极推动垃圾分类实行，全面推动经济社会绿色转型发展。

7 结语

通过对空间载体的有效利用，实现对存量空间资源的提质增效；以资源最优的配置的方式，盘活存量资源，将资产优势转化为资本运作优势，支持建设，补齐短板，切实改善人居环境和安全条件，从而建立良性的城市自我更新机制，提升城市品质和城市现代化治理水平，完成“让城市更有活力，实现‘以城养城’的全生命周期”、“让社会更加和谐，城市更加安全韧性”、“让人类赖以生存的环境更美好，生态可持续发展，生态产品价值货币化转换率更高”的整体城市更新目标，探索一条低成本、微改造、高产出、可持续的城市自我更新之路，推动城市高质量发展。

参考文献：

【1】中华人民共和国住房和城乡建设部.实施城市更新行动.（2020-11-17）.https://www.mohurd.gov.cn/xinwen/jsyw/202011/20201117_248050.html

【2】易晓峰.“企业化管治”的殊途同归——中国与英国城市更新中政府作用比较[J].规划师,2013,29(5):86-90.

【3】王嘉，白韵溪，宋聚生，我国城市更新演进历程、挑战与建议[J]，规划师，2021(24):21-27.

【4】王嘉，黄颖，基于多主体利益平衡的深圳市城市更新规划实施机制研究[C]//新常态:传承与变革--2015中国城市规划年会论文集(11规划实施与管理)，2015.

作者简介：钟立恒（1990—），女，汉族，广西桂林人，硕士研究生学历，工程师，研究方向：钢筋混凝土耐久性研究